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中建政研智库报告丨法治与共治 ——地方财政部门在PPP项目绩效管理工作中的职能探索
阅读数:19  发布时间:2021-01-13

一、背景




        党的十八届三中全会提出并确立了国家治理现代化的改革总目标。PPP模式作为一项重大模式创新,与国家治理现代化的目标在内涵特质方面具有高度的契合性和逻辑关联性。


        现阶段,PPP模式已经不在简单的是一种投融资手段,其更加重要的历史使命,一方面是在公共服务高质量长效供给一侧,探索变革政府治理体系和治理能力,助推国家治理现代化改革;另一方面,是重塑政府、市场、和公众三者之间的关系,逐步的在基础设施和公共服务领域,实现政府引导下的有效市场供给。


  定位聚焦地方财政部门在PPP项目绩效管理中的职能,就必须深刻认识到以下几点:


  1、PPP模式不仅是一种投融资模式,也是一种新型的管理模式和政府治理模式。

  2、PPP项目的绩效管理既是政府的绩效管理,也涉及企业的绩效管理。

  3、PPP项目包括政府方内部的部门间关系,外部的政企关系,以及政府方对公共利益的代理关系。




二、职能探索




        地方财政部门在PPP项目绩效管理工作中的职能,主要体现在“法治”和“共治”两个方面。


        法治方面,地方财政部门作为制度建设者以及规范监督管理者,在PPP项目绩效管理过程中,根据地方经济发展需要,以及基础设施和公共服务供给水平制定相关的政策标准。同时,地方财政部门结合政策法律要求“因地制宜”规范地方的PPP项目绩效管理水平。


        共治方面,地方财政部门在代表政府参与PPP项目绩效管理过程中,站在项目整体角度,配合实施机构和项目公司两个主体,通过对绩效管理事前、事中、事后的全过程参与控制,使项目公共服务供给水平不断提高,以期实现最“物有所值”状态。


        共治和法治,两者是相互关联、有机统一的,共治是基础,法治是保障,两者共同构成了地方财政部门在PPP项目绩效管理中的职能,也与政府治理水平现代化的要求相一致。


        1、“法治”职能


          根据中发(2018)34号、财预(2020)10号、财金(2020)13号文件精神,PPP项目绩效管理是全面预算绩效管理中的一部分,其中,地方财政部门在PPP项目绩效管理中的“法治”职能主要体现在以下两点。


        (1)PPP项目绩效管理制度建设


          地方财政部门作为PPP项目绩效管理的制度建设者,在PPP项目绩效管理过程中,主要包括两方面工作:

            ①结合地方经济发展需要,地方PPP项目实际推进现状,出台制定地方《(省市县)PPP项目绩效管理操作指引》,进而指导已经落地PPP项目和未来新策划实施的PPP项目规范有序地开展绩效管理工作;
            协同行业主管部门制定地方《(省市县)PPP项目行业指标体系》,重点根据地方公共服务需要,分行业制定指标内容、评价标准和办法,规范引导各行业PPP项目的服务提供。

          (2)PPP项目绩效管理制度落实与监督


          落实上级最新绩效管理政策和监督检查是地方财政部门“法治”职能的重要体现。

          ①对于最新出台国家或者地方的绩效管理政策,对政府相关部门进行业务指导和培训解读。
          对于参与PPP项目绩效管理工作的政府相关部门的规范化运作进行定期监督检查。
          对于新政策或者要求整改的内容,对相关部门进行监督跟踪,落实整改。

          特别提出,财金(2020)13号文出台之前,区域内已经落地实施的项目,地方财政部门需要以财金(2020)13号文为基础,结合财预(2020)10号文的要求,以财政绩效再评价为抓手,根据最新政策要求,协同实施机构、项目公司进行绩效再谈判,全面构建针对实施机构和项目公司的全新绩效管理体系,包括事前绩效目标、事中绩效监控、事后绩效评价等内容,以纠正之前旧的绩效管理体系中与新政策不一致和不合理的内容。


          2、“共治”职能


          通过PPP项目绩效管理实现公共服务供给效率最大化,就需要形成PPP项目绩效管理的“多元共治”局面,改变传统政府公共服务供给模式中的管理低效,反馈迟滞等问题,形成政府与项目之间,政府与企业之间的有效互动和相互制衡。

          地方财政部门作为PPP项目绩效管理中的“一元”,一方面,协同实施机构和项目公司进行绩效管理;另一方面,既要避免实施机构的政府权力过度使用,也要约束项目公司过分的利益导向。具体职能体现以下几方面。


          (1)事前绩效管理和预算审核


          实施机构协同项目公司将绩效目标和绩效指标连同编制的预算申报资料一并报送财政部门审核。财政部门组织专家,或者委托专业第三方机构对项目绩效目标和绩效指标进行评审。地方财政部门根据审核结果,与实施机构和项目公司共同确认相应的绩效目标和绩效指标,并将相关政府支付责任纳入预算,保障付费期内政府方可以按合同约定付费。


          (2)事中绩效监控


          项目公司自行进行绩效监控并将结果报送至实施机构,实施机构按照合同约定定期对PPP项目开展绩效监控工作。地方财政部门可选择性地对实施机构和项目公司的绩效监控情况进行监督检查。地方财政部门对于发现的项目相关问题,负责协同实施机构和项目公司,落实责任主体,明确改进措施。


          (3)事后绩效复核和再评价


          地方财政部门对于实施机构牵头完成的PPP项目绩效评价工作,主要进行复核工作。其中复核重点在绩效评价工作方案是否落实、引用数据是否真实合理、揭示的问题是否客观公正、提出的改进措施是否有针对性和可操作性,以及相关付费测算结果是否准确。

          其次,地方财政部门每年度选取一些重大PPP项目,进行绩效再评价工作。一方面,以既定的PPP项目绩效评价指标为基础,进行年度绩效再评价;另一方面,根据绩效再评价的结果,对重大问题进行责任追究,督促实施机构和项目公司做好PPP项目的合同履约和管理工作。



三、专业机构助力




          地方财政部门在PPP项目绩效管理中扮演着重要的角色,同时也对其自身能力提出了更高的要求。为了避免地方财政部门在PPP项目绩效管理工作中的职能“虚化”,也为了更好地实现PPP项目的物有所值,通过引入第三方专业机构,既可实现财政部门的职能定位和管理效益,又可实现财政部门在PPP项目绩效管理工作中从“划桨”向“掌舵”的角色蜕变。

          要实现上述目的,对于第三方专业机构也提出了更高的要求。一方面第三方专业机构需要有综合性咨询能力和丰富的项目经验,另一方面第三方专业机构要有多专业的专家资源储备,专家资源的专业应涉及管理、金融、财务、工程、PPP和绩效等多个方面。



四、结论




          在构建现代化政府治理能力和体系的背景下,地方财政部门在PPP项目绩效管理工作中需要清晰认识到自己“法治”和“共治”的职能定位,可以在专业第三方机构的协助下,做好PPP项目的绩效管理工作,实现PPP项目的物有所值,发挥好PPP模式在国民经济发展中的作用。


本文作者:PPP及绩效咨询项目部    咨询经理:李    乐
               PPP及绩效咨询项目部    总 经  理 :袁世喆
本文内容仅代表作者个人观点,不代表中建政研立场

 
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