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中建政研智库报告 | 政企合作综合开发项目,赢在以新发展理念为灵魂的顶层设计
阅读数:41  发布时间:2020-10-14

众所周知,政企合作综合开发项目显著不同于基于工程技术等微观角度的单体或者组合项目;此类项目以合作内容结构化为基本特征,不仅涉及管理体制的变革,更关乎发展方式的转变,其灵魂是新发展理念,其呈现应是新发展格局,一般是增长点、增长极的概念。也即新理念是灵魂和先导,新格局是基础和抓手,高质量发展与合作共赢是目标和新境界,具体简析如下: 


一、新发展理念是灵魂,由道而术是基本操守和方法论;所有的创新和突破,都只能依赖新发展理念、持续不断地解放思想和正本清源

 
1.政企合作综合开发基于结构化,是一个“局”的概念。

中共中央国务院《关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)明确:“鼓励政府和社会资本合作。各地区各部门可以根据需要和财力状况,通过特许经营、政府购买服务等方式,在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式,扩大公共产品和服务供给。”也即,政企合作项目的形态,大体可简单地分为单个项目、组合项目和连片开发。

单个项目,不必赘言。笔者认为,组合项目与连片开发项目的基本区别,就是连片开发项目的合作内容是以城乡功能区、经济体为定位的结构化安排。结构决定功能,组合项目项下的无关联打包,在连片开发项目中恰恰是功能性和结构化的安排。比如,一条路和一个医院项目,一般认为没有关联,但从以人为本的城市功能区角度来看,显然共同构成了项目的承载力和吸引力,均是必不可少的结构性合作内容。加之体量大、周期长、涉及面广、影响大,政企合作综合开发项目显然是战略性项目,需要战略眼光和思维,需要在规模效应的基础上做好协同效应这篇文章,需要贯彻新理念,需要运筹帷幄、长袖善舞,真正地畅通经济循环、提高全要素生产率、培育新的增长极。瞎子摸象,以单体项目的思维、以肢解的方法,从工程技术角度来运作、实施和评判综合开发项目,肯定是错误的,难免闹出张冠李戴的笑话。

 政企合作综合开发项目属于中观项目,是一个“局”


2.根据中央的一系列文件,理念是行动的先导,发展理念是管全局、管根本、管方向、管长远的东西,是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现,是国家的基本方略,是药方、指挥棒和衡量干部的尺度;新时代抓发展,必须更加突出我国《宪法》明确的新发展理念;“十四五”期间“必须不断提高贯彻新发展理念能力和水平”,把新发展理念贯穿发展全过程和各领域,加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进。

从生产要素的角度来看,理念、制度、模式机制、管理等软科学,显然是先导性、基础性要素,制度创新和技术创新最起码同等重要,其前提是解放思想、贯彻新发展理念。

3.政企合作综合开发会涉及很多领域、很多具体技术问题,有很多困局和“诀窍”,但这均属于“术”的层面。由道而术,是政企合作综合开发项目的基本规律;只见树木不见森林,很容易出问题,更遑论创新。

4.新发展理念的本质含义,笔者认为核心的是三条:其一,直击根本,按照客观规律特别是价值规律办事,早在1978年12月党的十一届三中全会就指出,“应该坚决实行按经济规律办事,重视价值规律的作用”;其二,适应新常态,契合项目资源禀赋等微观发展基因,个性化、科学发展;第三,解放思想,以促发展为根本宗旨和判断标准,发展是解决一切问题的基础和关键,不发展是最大风险。没有高质量发展,合作共赢就是谎言。

二、新发展格局是新发展理念的呈现,其核心是畅通经济循环;政企合作综合开发项目是一个完整和有生命力的公共产品,建议以中观的思维,探索构建政企合作综合开发项目“三循环”发展新格局

1.继2014年“新常态”、2017年“新时代”论断之后,面对世界百年未有之大变局,统筹中华民族伟大复兴战略全局,在内部改革任务尚未完成、又遇外部突然变化的局势下,作为全球第二大经济体,从持久战的角度、以辩证的思维,2020年5月23日中央正式明确提出了构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。笔者认为,新发展格局的核心和落脚点是“循环”,也即畅通经济循环;国家有国家的新发展格局,地方有地方的新发展格局,项目也应当有项目的新发展格局。

2.2020年9月28日中央政治局会议指出,推动“十四五”时期我国经济社会发展,必须不断提高贯彻新发展理念能力和水平,必须构建新发展格局,切实转变发展方式,推动质量变革、效率变革、动力变革。2020年9月1日中央深改委第十五次会议明确,新发展格局“是战略决策,是事关全局的系统性深层次变革”,要“继续用足用好改革这个关键一招,使各项改革朝着推动形成新发展格局聚焦发力”,“推动更深层次改革,实行更高水平开放,为构建新发展格局提供强大动力”,“在有条件的区域率先探索形成新发展格局,打造改革开放新高地”。

新发展格局是持久战思维下以新发展理念为灵魂的科学和战略部署,是新发展理念的必然要求或者呈现。把握经济市场化改革方向和“畅通经济循环”的实质,坚持目标导向、问题导向、结果导向,具体地区、具体层面、具体项目具体分析,转变发展方式,创造性探索循环新发展格局实现的有效路径,真正“使各项改革朝着推动形成新发展格局聚焦发力”,培育新的经济增长极、增长点,掌握发展的主动权,是精神实质。应该说,就新发展格局战略决策而言,舍本逐末、空喊口号,没有载体、抓手和实践,是没有用的。

3.政企合作综合开发项目应探索建立“三循环”发展新格局,培育地方高质量发展的新载体和有效抓手。

毫无疑问,就经济发展而言,市场化改革是方向、供给侧结构性改革是主线。2018年12月中央经济工作会议指出,中国经济发展以供给侧改革为主线,要在“巩固、增强、提升、畅通”八个字上下功夫,实现经济良性循环,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革,提高全要素生产率。2019年4月24日,笔者也曾在简书《供给侧结构性改革“畅通”宏观要求视角下关于城镇片区综合开发PPP项目科学性和价值原理的简单思考》一文,尝试阐述政企合作综合开发项目”畅通循环”的基本原理。

2020年3月30日中共中央 国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确:“引导各类要素协同向先进生产力集聚”、“推动要素配置实现效益最大化和效率最优化”。2020年4月17日政治局会议指出,“要在稳的基础上积极进取,培育壮大新的增长点增长极,牢牢把握发展主动权”。2020年7月30日政治局会议提出了“两板论”:既要补短板、也要锻长板。政企合作综合开发项目,实质上是:首先是一个载体,协同聚集各类高端要素;其次,通过要素的市场化配置、通过政企合作优势互补全生命周期治理,畅通经济循环,提高全要素生产率,培育新的经济增长极。

4.作为一个中观项目,综合开发项目在政企合作体制的前提下,在结构化合作内容的基础上,努力的方向是切实贯彻新发展理念建立“三循环”发展新格局。

 政企合作同综合开发项目内在的“三循环”发展逻辑

三、贯彻新发展理念,突破发展和转型的困境,不断开拓发展新境界
 
2010年以来,虽经反复强势调控,但中国经济增长率依然稳定下滑,形势非常严峻,挑战前所未有。这已经不能用周期性、外部性因素来解释,根源是内在的结构性、体制性问题。2020年7月30日政治局会议定调:“十四五”期间,要统筹发展和安全,实现经济行稳致远、社会安定和谐。

 解放思想、实事求是、求真务实、尊重规律


地方发展的困局、企业转型的迷局,作为中观项目的政企合作综合开发,均需要把握改革的方向和抓手,明确发展的重点。

笔者认为:概括起来,改革的方向是经济市场化、政府治理能力现代化,改革的抓手是“两转一优”:转变经济发展方式、优化经济结构、转换经济发展动能。2017年10月十九大报告明确:我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。至于发展的重点,笔者认为包括“两新一重”“乡村振兴”“科技+金融+服务业”等。

就政企合作综合开发项目而言:

1.转变发展方式:政企合作是不可逆的政策选择,协同融合、一体化、平台化,畅通经济循环势在必行,简单的工程思维或者资金换工程没有未来。

2.优化经济结构:以产为魂,基础设施若没有产业的支撑就是无效投资,产业基础现代化、产业链高端化。

3.转换发展动能:新理念、新技术、新产业、新业态、新模式、新路径,科技创新与制度创新并举。

地方及企业发展存在不少短板,资金、资源、技术、管理、人才、模式、机制、产业等等,理念也是极为重要的一个方面。早在2015年10月29日十八届五中全会第二次会议就明确:新发展理念是“关系我国发展全局的一场深刻变革,对破解发展难题、增强发展动力、厚植发展优势具有重大指导意义”,“一定要提高统一贯彻五大新发展理念的能力和水平,不断开拓发展新境界”。2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过中华人民共和国宪法修正案:“贯彻新发展理念”被写进国家的根本大法——《中华人民共和国宪法》。

新发展理念是药方、指挥棒和衡量干部的尺度,对不适应、不适合甚至违背新发展理念的认识要立即调整、行为要坚决纠正、做法要彻底摒弃,坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,坚决破除条条框框、思维定势束缚,突破利益固化的藩篱。

只有真正把握“贯彻新发展理念”这个灵魂,才能搞好政企合作综合开发项目,构建发展新格局,不断开拓发展新境界。

政企合作综合开发项目,赢在新发展理念为灵魂的顶层设计。

欢迎斧正。




作者简介



贠自强,中建政研集团政企合作综合开发项目咨询总监、副总裁,中国经济体制改革研究会产业改革与企业发展委员会政企合作专家委员会委员,高级经济师/律师/金融分析师/高级投融资顾问/高级管理咨询师,国内领先的政企合作综合开发项目操盘手。

【专家简介】
1971年生,硕士学位,拥有多专业学历和职业资格。1998 年开始执业,做过十年专业律师,2008年业务转型升级进入智库咨询服务行业。学习能力突出,知识结构丰富,拥有经济、政策法规、金融、工程、企业管理等多专业知识;实操经验丰富,2003 年即开始操盘超百亿政企合作特许经营项目,近年来专注于政企合作综合开发模式的研究和项目实施;创新服务能力优异,操盘打造了多个标杆性政企合作综合开发项目。

【擅长领域】
擅长各类项目的创新性顶层设计、方案编制及技术疑难问题解决,法律与合同,项目实施深度综合咨询服务。2015 年中建政研被评为“片区综合开发 PPP 项目咨询服务机构首选品牌”。多年来贠自强总监率领中建政研政企合作综合开发项目团队专注于各类政企合作综合开发项目(PPP 及类 PPP,包括城乡片区综合开发、主题综合开发、片区+主题综合开发、泛片区综合开发等)全流程深度集成咨询服务,其本人直接负责和参与的各类大型政企合作综合开发项目超过 60 个,实操经验及创新服务能力突出,国内领先。

同时,重点涉及的服务领域还包括:
► 平台公司转型、国企改革,管理咨询;
► 大型投融资项目(含商业项目)全流程深度综合咨询服务;
► 政府、企业投融资顾问;
► 其他。

【 操盘政企合作综合开发项目代表性案例】
湖南湘潭市雨湖区产业新城项目(湖南首座产业新城)
贵州清镇市产业新城项目(贵州首座产业新城)
河南武陟县产业新城项目项目(河南首座产业新城)
云南昆明市晋宁区产业新城综合开发项目(云南首座产业新城)
河南开封宋都古城文化产业园清明上河城(一期)项目(城市建设类,国家示范项目)
河北衡水市北部产业新城项目(10 号文后首个突破性大体量使用基金并唯一入财政部库的项目)
陕西省榆林市榆阳区农垦榆卜界田园综合体项目(乡村振兴类)
河南开封祥符影视小镇项目(产业园区类)
河南汝州汽车装备制造产业园项目(产业园区类)
安徽无为市东部新城综合开发项目(ABO+模式,策划专项)

 
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